平價上網前夕，光伏行業迎來政策拐點。2月18日，國家能源局召開光伏企業座談會，就2019年光伏發電政策征求意見。本次征求意見涵蓋光伏建設指標、補貼管理、新老政策銜接等多方面內容。據悉，參與意見征求的企業包括國電投、中廣核、三峽等中央企業及隆基、協鑫、通威、正泰、特變電工等民營光伏企業。

      2018年光伏531新政、民營企業座談會后，光伏行業政策基調一直懸而未決，尤其是裝機規模、電價政策兩項核心指標遲遲未能明確，國內光伏產業發展進入政策真空期。

      綜合各方信息，本次座談會明確光伏行業“穩中求進”的政策基調（避免大起大落），引入市場競爭機制，改變資源配置模式、補貼管理機制、行業發展管理模式。

      補貼管理方式的調整尤其重要，管理層試圖尋找財政補貼與行業發展之間的平衡，希望改變財政補貼缺口隨新能源裝機增長被動擴大的局面，由財政部確定補貼規模上限，企業通過市場競爭獲取指標（即補貼資格），國家及地方能源管理部門轉變職能定位，從“指標管理員”向“規則制定者、市場監管者”轉變，負責競價上限、競價規則等政策制定及市場監管。

      光伏政策將行業推向新起點

      1、光伏政策擬引入市場競爭機制，改變計劃模式分配資源模式。

      國內光伏行業規模化發展自2012年開始，一直延續行政分配資源模式，政府在指標管理、電價制定、補貼發放中起到重要作用。自2019年起，能源管理部門（財政部、發改委、能源局）擬改變光伏指標的分配方式，引入市場競爭機制，企業通過競價獲得補貼指標，一方面引導補貼逐步下調，另一方面改變“撒胡椒面”式的指標分配方式。再者對于開發企業而言，可以緩解財政補貼目錄難進、補貼拖欠的焦慮。

      在光伏發電全面實現無補貼平價上網前，新增光伏項目分為需要補貼和不需要補貼兩類。不需要補貼項目由各省按平價低價項目政策組織實施，不受限。將需要補貼項目劃為5類：

      扶貧項目；

      戶用光伏；

      普通光伏電站（地面電站）；

      工商業分布式光伏；

      國家組織實施的專項工程或示范項目（國家明確建設規模的示范省、示范區、示范城市內的光伏發電項目，以及跨省跨區輸電通道配套光伏發電建設項目等）。

      除光伏扶貧、戶用光伏外，地面電站、工商業分布式等需要國家補貼的光伏發電項目原則上由市場機制確定項目和實行補貼競價。

      從實施方案看，由省級能源管理部門統籌行業規劃、資源條件、監測預警、市場消納、建設成本等因素，組織補貼競價招標，確定項目業主、預期投產時間和預期上網電價，審核匯總后向國家能源局報送相關信息，國家能源局根據申報補貼項目上網電價報價（以厘為最小報價單位）較招標上限電價（國家發改委確定）下降額，由高到低排序，以補貼總額確定納入補貼范圍名單。

      2、財政補貼規模決定新能源裝機規模的上限。

      補貼拖欠是風電、光伏、生物質發電行業的硬傷。按照補貼上限確定發展規模，這一“量入為出”的原則在新能源行業發展的過程中早有動議，補貼缺口的放大令各方陷入進退兩難境地。2017年國內光伏裝機大躍進超乎管理層、行業預期，尤其是分布式光伏裝機（不受指標管理）爆發式增長讓管理機構措手不及。對于管理層而言，產業發展失控是一件異常“恐怖”的狀況，在財政補貼壓力、國內外經濟壓力下，政府管理部門收緊光伏行業政策，531政策更是令行業陷入急剎車的狀態。

      據悉，此次財政部有意框定30億元/年補貼規模，用以解決2019年、2020年新增光伏電站補貼需求。之所以做出這樣的安排，目的是保證行業發展質量，力求行業“穩中求進”，預計2019年新能源（光伏、風電）新增裝機規模將超過2018年（2018年新增光伏裝機4426萬千瓦）。

      3、戶用光伏單獨管理，采取固定補貼模式。

      戶用光伏、光伏扶貧項目單獨管理，不參與市場競價。光伏扶貧項目因此特殊性，按國家相關價格政策執行；戶用光伏單獨管理，實行固定電價補貼管理模式，由補貼規模確定裝機總量。此前發改委價格司征求意見有意將戶用分布式光伏給以0.18元/千瓦時補貼，戶用光伏補貼規模在財政補貼盤子內。

      政策變化下行業趨勢

      1、補貼退坡，光伏行業“搶核準、搶并網”。

      按照新的政策安排，參與競價的普通光伏電站、工商業分布式光伏項目而言，通過競價在全國范圍內參與指標的分配。無補貼、低補貼或降價格幅度大的光伏發電項目優先獲得開發指標，降價以光伏標桿電價上限為基準；在平價上網到來之前，預計光伏標桿電價將不斷下調，直至平價上網。

      在2021年光伏平價上網之前，在標桿電價下調過程中，后期建設光伏項目收益則低于當前光伏電站。為確保獲得指標的項目加速并網，避免資源圈占行為，國家能源管理部門嚴格項目并網管理，逾期并網的項目將面臨電價退坡、指標取消的風險（逾期兩個季度未并網項目自動取消補貼資格）。受此影響，在光伏逐步邁向平價上網的過程中，將伴隨光伏項目搶裝的過程。

      有案可循的是，風電已經領先光伏行業進入競價模式，2019年新建陸上及海上風電項目均采取競價模式獲得發展指標。寧夏在全國率先實行競價配置風電資源，并達到補貼下調的預期。

      同時，在競價政策落地過程中，2018年風電行業核準進程加速，風電開發企業積極“搶核準”，不完全統計2018年全國新增核準陸上風電項目60-70gw，海上風電項目40gw左右，為2019、2020年風電裝機增加創造條件。

      2、新增光伏發電項目將向優質地區轉移。

      基于此，光伏開發的節奏預計將加快，開發商將積極布局光照資源好、并網消納條件佳、上網電價高的區域的項目開發。從政策導向上看，希望國家財政補貼向光照資源好、開發成本低、國家財政補貼需求少、地方政府有財力支持的地區傾斜。

      3、政策真空期將結束，運營商要補貼更要容量。

      從光伏開發企業的訴求看，更希望能源管理部門盡早確定2019年光伏裝機規模，盡快度過政策真空期。事實上，531新政后，國家能源局面臨極大的行業壓力，加之2018年全國民營經濟工作會議上，通威集團董事局主席劉漢元“告御狀”，國家能源局政策制定到出臺的過程變得更為審慎。這是為什么2019年光伏行業裝機規模遲遲未能確定的原因之一。

      盡管財政部未明確最終補貼規模，按照30億元/年補貼規模的初步意向、0.1元/千瓦時補貼、1115小時平均發電利用小時數（2018年行業數據）推算，可以支撐25GW左右新增光伏裝機的補貼需求。

      4、系統成本及非技術成本有望進一步下降。

      光伏競價模式將倒逼全產業鏈技術進步、降本增效，有利于加速光伏平價上網。從531新政出臺至今，光伏組件成本及價格均出現30%左右的幅度下滑。此外，附加在光伏電站之上的非技術成本隨著光伏補貼退坡減少而降低，這部分成本包括土地費用、資源費、路條費等。

      5、光伏產業鏈景氣度進一步提升。

      日本、印度、美國等國外光伏市場仍處于穩定增長態勢，為國內企業全球布局創造了條件。同期，受531影響，部分產能出清，在國內市場需求放量刺激下，2019年以來光伏產業鏈價格出現上漲，并保持堅挺，光伏行業在一季度呈現淡季不淡的格局。催化行業熱情的是硅片主要供應商的調價行為，1月29日保利協鑫將多晶硅片的售價由2.05元/片提高到2.15元/片；中環股份將單晶硅片的售價由3.1元/片提高到3.25元/片。在政策變化和需求驅動下，我們預期光伏行業景氣度將進一步提升。

      一、二級市場投資建議

      建議光伏開發企業積極關注行業政策變化，布局中東部光照資源優質好、并網消納條件好地區項目開發，為競價獲取指標提前準備；開發企業同時積極協調光伏組件、epc、電網接入等資源，保證項目按期并網；二級市場投資建議關注光伏產業鏈技術領先、市場占有率高的龍頭公司：隆基股份、通威股份、正泰電器、陽光電源、中環股份等。